陈杜军：新时代三峡库区乡村村庄规划策略探析——以重庆奉节县为例【2021学术报告】

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2021年9月26日，由中国城市规划学会主办，学会乡村规划与建设学术委员会承办的2021中国城市规划年会专题会议六“全面推进乡村振兴背景下的村庄规划”在成都天府国际会议中心举行。会议邀请了优秀论文作者，重庆市奉节县规划发展研究中心陈杜军，做题为《新时代三峡库区乡村村庄规划策略探析——以重庆奉节县为例》的宣讲报告。

本文由陈杜军根据会议速记稿及PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，并经发言人审定。

开卷有益

主讲人

陈杜军

重庆市奉节县规划发展研究中心

本报告立足三峡库区乡村特征，结合重庆奉节县域乡村规划实践历程剖析；结合新时代国土空间规划背景下村庄规划的新要求，探讨针对三峡库区乡村的规划策略，以期对新时代实用性村庄规划编制以及类似地区村庄规划编制提供些许参考。

一

研究背景

本次报告研究的背景主要是基于两个方面：

1. 新阶段新发展理念下的规划应对。党的十九大提出乡村振兴战略，从国家战略层面审视乡村发展，乡村迎来新的发展阶段。新的阶段和新的发展理念下需重新思考有效的规划应对策略。

2. 特殊区域实用性村规划编制方法探讨。如何编制“能用、管用、好用”的实用性村规划，一直以来业界和学界都进行着探索和思考。三峡库区是中国乃至世界最为特殊的区域，三峡库区乡村有着其独特的特征和发展需求，新时代国土空间规划背景下怎样做好三峡库区乡村村规划，通过规划引领区域发展是本次研究的出发点。

二

三峡库区乡村特征分析

重庆奉节县位于三峡库区中部，处于三峡库区腹心位置、长江经济带的重要节点上，县域内乡村在地形地貌、历史人文、经济社会、资源禀赋上极具库区特征，因此，以奉节县为例研究三峡库区乡村符合研究逻辑。总体来看，三峡库区乡村主要有以下几方面特征：

地理：山高坡陡、立体分布；

人口：地广人稀、居住分散；

产业：一产为主、新业态发展滞后；

基础设施建设：总体投入不足，建设不均衡；

公共服务设施：功能集中，利用率低；

资源特征：优势明显、发展受限。

奉节县在三峡库区的位置

三

重庆奉节县域乡村规划历程剖析

自2006年以来，奉节县陆续开展县域内乡村村庄规划编制，至2017年全面完成县域内村庄规划编制工作。根据编制背景及主要编制内容，奉节县县域村庄规划编制历程大致可以分为四个阶段。

1

政策性阶段

2006年至2011年，为响应党中央和国务院提出的建设社会主义新农村重大战略决策，同时按照村庄规划编制的政策性要求，规划以完成政策性编制任务为主，规划的操作性和实施性存在短板。

2

实用性阶段

2012年至2014年，为满足高山生态搬迁和地灾搬迁等农村新村建设需求，以居民点布局和居民点建设规划为主，规划存在片面性和局限性。

3

全覆盖阶段

2015年至2017年，按照重庆市城乡规划全覆盖的要求，奉节县开展了县域村域现状分析和规划指引编制工作。村域现状分析及规划指引是重庆市结合地方实践确定的四种村庄规划类型之一，主要目的为摸家底、找短板。

4

探索阶段

2018年以来，主要针对多规合一、乡村振兴、脱贫攻坚、农村人居环境等政策，规划编制以需求为导向，注重项目落地，缺乏对村域发展的全面统筹考虑。

四

新时代国土空间规划体系对村庄规划的新要求

1

新时代村庄规划相关政策文件解读

2019年1月，五部委联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，该意见为首个乡村振兴战略背景下村庄规划的纲领性文件，系统阐述了村庄规划的重要性，提出了新时代村庄规划的总体要求，同时明确提出了村庄规划编制思路以及“五有”的编制内容。

五部委意见确定的村庄规划编制思路及规划内容

 2019年5月，中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，意见明确了新时代国土空间规划体系下村庄规划的地位、作用以及主要特征。

2019年6月，自然资源部办公厅《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，从规划定位、规划原则、工作目标对新时代村规划提出了总体要求，提出了“八统筹一明确一优化一探索”的村庄规划主要任务。同时从编制主体、技术路线、编制成果等方面提出了相应的编制要求。

自然资源部确定的村规划编制要求和主要任务

2

新时代国土空间规划体系下村庄规划编制的五大转变

新时代村规划编制的五大转变

发展理念

由建设为主，转向保护优先、绿色生态

发展理念是发展行动的先导，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体系。发展理念从根本上决定着发展成效乃至成败。传统村庄规划以建设优先的发展理念，缺少对乡村差异化、特色化研究，乡村建设性破坏严重，“千村一面”现象突出。三峡库区作为我国重要的生态功能区，在新时代生态文明建设的背景下，只有坚持保护优先、绿色生态发展的新发展理念，共抓大保护、不搞大开发，方能将绿水青山变为金山银山，引领乡村地区的全面振兴。

编制对象

由单一转向全域全要素

由于部门管辖范围的不同，传统规划在编制对象上呈现单一化特征，规划部门的村庄规划编制对象主要以乡村地区建设空间为主，国土部门的村庄规划以生产空间为主。根据新的国土空间规划体系，村庄规划为乡村地区的详细规划，编制对象为村域全部国土空间，编制对象呈现全域化和全要素化特征，编制对象的变化对传统规划手段带来重要的挑战。

编制内容

由多部门多类型转向多规合一

以往的规划过程中，多个部门针对各自职责编制了不同类型的规划（如村庄建设规划、村庄土地利用规划等），由于各部门间各自为政，部门间协调不够，导致内容重叠冲突、项目落地困难等现象严重。按照相关文件要求，新时代的村庄规划要整合村庄土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，要实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，编制多规合一的实用性村庄规划。新时代编制内容的新要求是传统村庄规划面临的又一挑战。

编制主体

由政府主导转向村民主导、多方参与

从传统村庄规划编制历程来看，规划编制基本以政府为主导，更多的以政策性、任务性为主，村民参与度低、规划针对性不强，规划中看不中用。新时代国土空间规划强调，充分发挥村民主体作用，倡导多方参与、开门编规划。

编制成果

由复杂冗余转向能用、管用、好用

传统村庄规划成果往往以标准化、模板化呈现，内容复杂冗余，图纸过于专业，乡镇村监督实施难度大。新时代国土空间规划要求，要编制实用性村庄规划，成果要吸引人、看得懂、记得住，能落地、好监督，能用、管用、好用是新时代判断村庄规划好坏的新标准。

五

新时代三峡库区乡村规划策略探析

基于前面对三峡库区乡村独特性的全面认识，以及工作以来在三峡库区的村庄规划实践，结合传统村庄规划面临的挑战，针对新时代国土空间规划背景下的村庄规划新要求，下面从目标定位、国土空间布局、生活空间布局、产业发展、公共服务设施配套、基础设施规划、生态人文保护等七个方面对三峡库区乡村规划策略进行探讨。

1

策划规划一体化的目标定位策略

明确的目标和准确的定位是做好新时代村庄规划的抓手。在传统的规划思维模式下，三峡库区乡村规划大多呈现出目标不明、定位不准等问题，已不能适应乡村发展需求。乡村振兴战略背景下，新业态和新资本不断注入乡村，三峡库区乡村旅游蓬勃发展，科学准确的村庄发展定位和发展目标必须通过策划规划一体化策略来实现。

策划主要是针对村庄的资源条件，对发展定位进行谋划。

规划主要在策划、谋划的基础上制定行动计划。

谋定而后动，先策划后规划，只有在想清楚的情况下，方能制定出适合乡村的发展目标和定位。

2

上下联动的国土空间布局策略

村域国土空间布局是对村域国土空间的统筹安排。对上要落实上位国土空间规划的各项控制性指标以及相关保护红线的管控要求，对下要统筹各项建设需求对国土空间布局进行优化调整，只有通过上下联动，方能让村域国土空间布局科学、合理。

自上而下的管控指标层级传导

新时代国土空间规划体系确定了“五级三类”的规划体系，乡镇国土空间规划是村庄规划的上位规划，在乡镇国土空间规划编制过程中，必然会对各村建设用地总量、耕地保有量、生态红线、永久性基本农田等刚性指标进行层级传导，在传导过程中往往会注重指标的刚性要求而忽略空间布局的合理性。

自下而上的布局优化调整反馈

乡村振兴战略背景下，三峡库区乡村迎来发展需求，各种建设项目都需要用地保障。如果严格按照上位规划实施，往往会限制乡村地区发展，比如有的村庄整村在生态红线范围内，不能进行建设；有的村庄想进行乡村旅游建设的地方，用地为非建设用地。针对此问题必须对国土空间布局进行优化调整。

3

小规模、组团式的生活空间布局策略

三峡库区独特的地理环境造就了乡村生活空间分散布局，过于分散的布局不利于公共服务设施及基础设施的配套，但传统的集中布局策略又对村民生产造成不便。

从乡村特色风貌塑造以及村民生产生活习惯来看，三峡库区乡村生活空间布局适宜小规模、组团式模式。

小规模聚居，就是本着尊重农民意愿、方便农民生产生活的原则，适度引导村民形成一定规模的聚居点；

组团式布局，利用农田及自然资源，合理考虑农民生产生活半径，形成自然有机的组团形态。

4

因地制宜的产业发展策略

产业兴旺是乡村振兴的重点。三峡库区乡村资源差异性大，产业发展各不相同，因此村庄规划在进行产业规划时必须要因地制宜，体现特色，要坚持宜种则种、宜养则养、宜林则林、宜旅则旅、宜工则工原则，根据各个乡村的实际情况来选择和培育产业发展方向。

5

分级分类差异化的公共服务设施规划策略

公共服务设施分级分类规划的必要性

三峡库区村落分布具有典型特征，传统村庄规划中公共服务设施的集中布局策略，造成村民使用不便、公共服务设施闲置等问题。针对此问题，结合笔者实践，三峡库区村域公共服务设施规划必须采取分级分类差异化布局的规划策略，方能满足村民使用需求，发挥公共服务设施应有的作用。

分级分类公共服务设施规划策略

根据功能属性可将村域公共服务设施分为政务性和日常性，具体来说，政务性公共服务设施主要以便民服务、卫生室、幼儿园等为主；日常性公共服务设施主要以文化室、活动室、图书室、健身广场为主。

根据三峡库区乡村村民分布，结合城市社区生活圈理论，村域内公共服务设施分两级进行空间布局。

以村委会确定村级公共服务中心，村级公共服务中心对应规划政务性公共服务设施；

以15分钟生活圈（由于地理原因，山地乡村15分钟生活圈为非圆形态）确定社级公共服务中心，社级公共服务中心对应规划日常性公共服务设施。

分级分类差异化的公共服务设施布局模式示意图

6

补短板均衡化的基础设施规划策略

目前，三峡库区乡村基础设施建设还存在较大的短板，村与村之间基础设施建设不均衡问题突出。基础设施是实现乡村产业发展的先决条件，是实现乡村全面振兴的重要支撑，因此，在村庄规划中，必须抓住基础设施建设薄弱环节补齐短板，同时，按照均衡化的原则稳步推进乡村地区基础设施建设，实现区域的共同发展。

7

乡土化的生态人文保护策略

传统照搬城市规划的村庄规划手段导致乡村地区生态环境破坏、乡村特色缺失、人文历史丧失等问题，最终“千村一面”，“城不城，乡不乡”。三峡库区乡村拥有良好的生态环境、独具特色的乡村田园景观、厚重富集的历史人文资源，因此在新时代生态文明、保护优先的背景，三峡库区乡村生态人文保护策略更应注重乡土化。通过乡土化的生态人文保护策略，留住“乡愁”，让乡村成为人们向往的地方。

六

结语

规划策略是应对问题的主要手段，只有通过规划因地施策、因势施策，方能引领区域发展。

以上便是本人结合三峡库区村庄规划实践，结合新时代新要求，针对三峡库区乡村规划策略进行的探讨，以期对新时代实用性村庄规划编制以及类似地区村庄规划编制提供些许参考。

谢谢大家！

图文 | 陈杜军  整理

编辑 | 孙一休

 END 

学术报告

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